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什么是“小金库”

 

近期,中央在全国范围内开展小金库专项治理工作,先后下发了《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于深入开展小金库治理工作的意见〉的通知》(中办发〔200918号)及《关于在党政机关和事业单位开展小金库专项治理工作的实施办法》(中纪发〔20097号)。此次治理工作对小金库的定义进行了新界定,明确了小金库的七种表现形式。

一、小金库两次定义区别

1995年,在国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查小金库意见的通知》,将小金库定义为:凡违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入,未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理,私存私放的各项资金均属小金库

这次治理在借鉴以往小金库的定义,充分吸取现行法律、法规相关规定内容,并广泛征求部门与地方意见,经反复研究与讨论,将小金库定义为:违反法律法规及其他有关规定,应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。

与旧定义比较,新定义主要体理在三个方面:一是不突出设立小金库的手段和方法;二是不区分单位财务会计部门帐内或预算管理,强调符合规定的单位账簿;三是 “小金库不仅仅局限在资金,强调各项资金及其形成的资产。 认定是否属于小金库,关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。

二、小金库的形成方式

本次《实施办法》对小金库表现形式高度概括为7种,这也是小金库的主要形成方式,主要包括: 

1、违规收费、罚款及摊派设立小金库

2、用资产处置、出租收入设立小金库 

3、以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立 “小金库 

4、经营收入未纳入规定账户核算设立小金库

5、虚列支出转出资金设立小金库

6、以假发票等非法票据骗取资金设立小金库

7、上下级单位之间相互转移资金设立小金库 

7种形式并没有涵盖小金库的全部形成方式,只是列举了常见的主要的形成方式。124的特点是收入不入法定帐册,截留收入;3567的共同点是先在账上通过套取、骗取或虚列支出等手手段将钱取出或转出,再进行消费或支出; 

三、小金库的存放形态 

从实际情况来看,小金库存在形态十分繁杂,具体来说:

1、现金形态。现金形态存放的小金库在现实生活中非常普遍。基本特点是:支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里,主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去,最为方便、快捷。表现为:一是收入不入账,通常利用非正规票据或自制票据,甚至私刻公章财务章,将收取的房租、管理费、版面费、废品变卖收入等不入账,或利用一些个人交款后索取发票的意识不强,收款单位以各种借口不开发票,将其收入隐藏形成小金库。二是采用虚列支出的方法套取现金。如:以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额,将差额部分单独存放,形成小金库。四是商业行为的各种回扣等。

2、银行存款形态。银行存款形态的小金库"金额往往较大,主要由单位或部门支配,一般挂靠于二级单位或关联单位,有的以个人存款形式存在。有的将收入存放在下属单位,通过下属单位走账,将其成为私设小金库避风港。有的通过收入转移、将资金直接存入个人账户,躲避日常监管等。

3、往来款形态。 有的单位将应该列入收入的资金不作收入,长期挂在暂存账上,还有将公款私自借出,以暂付款名义挂账长期不还,或将支出直接冲减暂存暂付

4、有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。这类形态的小金库在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的小金库。一般来源于公用闲置资金、小金库资金违法理财或套取(虚列支出)资金形成的产物。

5、固定资产形态。固定资产形式的小金库,多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映,为小金库的进一步繁衍生息提供了基础,账外固定资产来源主要有:一是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的,二是利用特殊资源与其他单位合作获取的,三是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段,让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等,挂靠在外单位,在本单位不但不入账,就连账外账也没有,表面上可能表现为某种借用关系。四是获得捐赠固定资产。有的单位利用账外门面房、房屋、设备等出租,收取租金收入,设立小金库。有的单位即使固定资产在账内反映,但搞阴阳合同,仅将部分收入纳入账内,有的单位则直接在承租方消费,以支抵收,收支均不入账。 

6、股权和债权形态。股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现,甚至是一种口头上的承诺。其来源可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系,没有在账上反映,形成账外小金库;也可能是以权利作为交换而形成的所谓干股",成为小金库"。这种形式的小金库隐蔽性较强,只有经办人和单位(部门)领导等少数几个人知道,有的单位只有一人知道。 

四、小金库资金的使用方向 

1、以为职工谋福利、留住人才为借口乱发资金、补贴。

2、拉关系走后门进行请客送礼或为有关部门付账。

3、小团体旅游的费用。

4、购置不便公开的商品。

5、少数几个人私分。

6、用途不便公开或应由个人支付的费用。

7、单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等灰色消费

8、其他。

五、发现小金库的处理、处罚

根据《实施办法》,对专项治理中发现的小金库,要严格按照依法处理,宽严相济的原则进行处理。

1小金库治理工作鼓励自查,对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真、纠正及时的,对责任单位可从轻、减轻或免予行政处罚,对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分。对自查出的小金库,要如数转入符合规定的单位账簿,依法进行财务、税务等相关处理。各部门各单位对其所属单位进行的内部检查,视同自查。

2、对被查发现的小金库,除依法进行财务、税务等相关处理外,还要对责任单位和责任人员依法予以行政处罚,并依纪依法追究责任。对设立小金库负有领导责任和直接责任的人员,依照《设立小金库违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《设立小金库违法违纪行为政纪处分暂行规定》,严肃追究责任。

3、对专项治理工作中走过场的部门和单位,主管部门和专项治理领导机构要及时了解掌握有关情况,给予通报批评并责令整改;对问题严重的,要追究主要负责人的责任。

4、对在专项治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的,或重点检查中发现小金库数额巨大、情节严重的,要按照有关规定从重处理。涉嫌犯罪的,移交司法机关依法处理。

5、《意见》下发后再设立小金库的,对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理,按照组织程序先予以免职,再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。

6、对专项治理工作中发现的其他违反法律法规的问题,按国家有关法律法规进行处理。

 

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