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我国科研经费审计现状与对策简析

近年来,在科教兴国的背景下,我国逐年加大了对科学研究的经费投入。推动和加强科研经费项目管理,保证科研经费的合法、合规、有效使用,是落实国家创新驱动战略的重要环节。庞大的科研经费要转化成真正的生产力,对经费的使用情况进行监管非常必要。本文结合笔者日常的审计实务工作对我国现阶段科研经费审计的现状和存在的主要问题进行了剖析,并提出了改善审计工作的路径建议,希望能对深化我国科研经费审计工作,发挥审计对科研经费的监督管理和绩效评价作用起到推动作用。
一、我国科研经费审计的现状
现阶段我国科研经费审计以事后审计为主,注重财务收支审计。据相关权威部门统计,2013年我国财政在科学技术上的支出为6184.90亿元,如此巨额的资金扶持力度足见国家对科学创新的重视程度。据了解,2014年和2015年国家对科学技术的财政资金投入也保持着逐年递增的态势。但是,目前我国的科研经费审计还主要停留在事后审计阶段,虽然也能发现问题,但却不利于及时改正错误,难以发挥审计全过程控制的作用。受审计技术、人员配备等审计硬件条件不足等综合性因素的制约,审计部门大多没有开展科研经费“事前、事中、事后”全过程审计,还停留在对科研经费收支的合法性、合规性进行财务收支审计的阶段。偶尔涉及评价科研经费投入与产出的绩效状况时,也主要是对经费支出的合理性、真实性做出评价,在突出科研经费经济效益的同时却忽视了其技术效益和社会效益。由于目前科研经费绩效评价指标体系的普遍缺乏,对技术效益的评价基本超出了审计人员的知识范畴。同时,对社会效益的评价又以定性类描述居多,这些都给开展绩效审计带来了很大的困难,导致对科研经费绩效无法做出兼顾量化和定性的评价,离真正的绩效审计还相差甚远。另外,由于科研监管体系和科研经费管理信息共享机制的尚待完善,信息不对称现象时有发生。审计人员既没有参与,也无法提前介入到科研项目的实际运作过程。例如笔者所在的高校,在开展科研经费审计项目过程中,审计人员很多时候除了手头的《**科研项目申报书》、《**资助项目计划书》和《**资助项目结题报告》等书面材料,想更多地了解科研项目开展的具体情况难度颇大。
二、科研经费审计实务中面临的主要问题
()科研经费审计组织频率偏低。
我国的科研经费审计由内部和外部审计两部分组成,内部审计主要是由高校和各科研机构的内审部门开展,外部审计则主要是由国家审计署开展,注册会计师事务所等第三方机构的审计利用不多。内部审计方面,就笔者所在广东省高校的总体情况来看,审计更关注的是学校财政预算内的行政和教育经费,科研经费方面的审计以审签为主,对其审计的频率较低。外部审计方面,据有关数据显示,国家审计署每年对全国高校审计的比例也还不足5%,在科研经费审计的管理中很可能造成管理不到位,组织审计的频率不高。
()突击送审,科研经费结题审计缺乏计划性。
课题负责人往往按照自己课题的完成进度,有可能比课题计划书所填列的课题完成时间提前或延后,随时、非计划性地提交结题材料给审计部门还要求当即给出审计结论。就笔者所在高校的情况,这种科研课题结题临时审计的情况比较普遍,2013年至2015年上半年,平均每年有3040个课题临时结题送审。课题负责人的审计意识往往比较淡薄,经常是拿着结题材料来要求审计处加盖公章,当审计处工作人员要求出具经费开支明细清单和抽查原始凭证时,还往往提出了既然财务部门已经审核发票同意报账,为何审计部门还要再次审查发票的疑问。审计部门只能耐心解释,日常开展的审计工作计划经常被临时的科研经费结题审计工作打乱。由于时间有限,部分审计程序不得不从简,往往导致审计工作质量难以保证。
()集中报送大量项目送审,批量审计难以科学应对。
就笔者所在高校的情况,每到年底,便有大量的“国家自然科学基金资助项目”和“教育部博士点基金资助项目”集中报送结题审计。而一般年底正是审计人员需要出具年度工作计划内12个大中型审计项目审计报告的时候。例如笔者所在高校2013年度集中送审的“国家自然科学基金资助项目”共85个,涉及金额2931万元,同年送审的“教育部博士点基金资助项目”共20个,涉及金额102万元;2014年度集中送审的“国家自然科学基金资助项目”共40个,涉及金额1287.5万元。集中报送结题审计比日常临时性的科研项目结题审计问题更甚,由于时间紧急,结题材料需要按时上报国家自然科学基金委员会等有关科研经费拨款和管理部门,审计程序不得不尽量简化,甚至出现了不得不同时审计和上报结题材料给科研经费拨款和管理部门的情况,审计工作质量无法保证。
三、我国的科研经费审计应向全过程审计和绩效审计发展
对科研经费进行全过程审计和绩效审计,就是要对科研经费不仅要“视其所以、观其所由”,而且要“察其所安、考其所为”。从绩效评价的角度,积极开展以预算执行为主线,以支出过程控制、提高资金效益为目的事前、事中和事后的全过程审计,切实体现审计的过程监督和控制作用,变科研经费被动审计为主动参与科研项目全过程监督。其中,事前审计是指对经费预算的合理性和可行性进行审核,事中审计是指对经费支出的合法性和合规性进行监管,事后审计是指对经费使用的效率性和效益性做出评价。这里效益性的评价包括经济效益、技术效益和社会效益等方面,体现出了科研经费审计向绩效审计的升华。
目前无论是国家审计署,还是教育主管部门,都要求对科研经费开展绩效审计工作。绩效审计可以避免科研经费自主权的滥用,通过对科研经费的经济效益、技术效益和社会效益进行综合考核和评价,确保其经济性、适用性和效果性。由于审计绩效评价指标体系可以为具体的审计实务工作指明工作方向,制定一套科学、健全的评价指标体系势在必行。实践中要利用当前绩效审计研究的成果,在借鉴国外先进的科研绩效评价制度的基础上,探索一条适合我国国情的科研经费绩效评价体系。在审计绩效评价中应尽可能使用具有公信力的、简单明晰的或者由经费管理者、经费资助委托方制定的标准,如项目可行性研究目标、项目协议成果目标等书面明示的标准,除了对经济效益进行评价,还要对项目执行过程中的管理效率、资金使用效益和资源配置能力,以及项目完成后的科研成果转化及投资回报效率进行综合评价,突出绩效审计评价对经济性、效率性、效果性的关注。概括而言,这里的经济性是指保证科研项目目标完成前提下,科研支出尽可能节约;效率性是指一定支出下所能获得的最大效益;效果性是指科研项目的最终成果超出预期目标的程度。可以根据科研项目研究的前景规划、总体对社会的贡献目标、投放市场的实用性及产生多大的社会效益等方面设计定性分析指标;从完成率、成果应用率、经费结余率、成本效益率等方面设计定量分析指标。例如,设置科研经费绩效指标可以包括科研预算收入完成率,设置科研管理绩效指标可以包括科研经费收入年增长率,设置科研成果绩效指标可以包括课题成果转化率等。
四、结语与展望
我国审计署在《20032007年审计工作发展规划》中首次提出了绩效审计的要求,在《20062010年审计工作发展规划》中进一步强调了要全面推进绩效审计,促进转变经济增长方式,提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果的目标。2012年教育部连续出台了《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》、《关于进一步加强高校科研项目管理的意见》及《关于进一步规范高校科研行为的意见》,进一步规范和加强了高校科研经费管理和监督工作,也为科研经费全过程审计的开展注入了强心剂。2014年,中央巡视组巡视某高校时提出,“科研经费管理使用混乱,违规现象突出,存在腐败风险”,强调了深化科研经费审计范围、加强科研经费审计力度的迫切性。2015年新年伊始,国务院《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》正式发布,政府各部门不再直接管理具体项目、科研经费交由专业机构监管等改革措施应时而行。这一系列制度文件的出台和“颠覆式”的改革拉开了中央财政科技计划(专项、基金等)管理自上而下、部门联动的革新大幕。政府部门在简政放权的同时,将进一步推进科研经费绩效审计等评估评价和监督检查工作的开展。我们在利用会计师事务所等专业机构的专家优势和加强与科技管理工作者密切合作的同时,可以借鉴国际前沿科研经费全过程审计和绩效审计中积累的丰富经验,制定出适合我国国情的科研经费审计方法并在实践中不断检验和完善。(傅扬,《教育审计》,2016年第2期)
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